二、政府在房地产市场中应有的角色

理论上，政府在房地产市场的角色似乎非常容易确定。现在最为流行的说法是：政府管好政府的事，市场的事交给市场。但是，如上所述，实践情况非常复杂，将何者交给市场，何者留给政府是一件难以确定的事情。但是，目前房地产市场规范化运作，却要求政府不仅应当明确定位自己的角色，更应当担当起自己应该承担的责任。

笔者认为，政府从房地产市场中退出，既不可能，也不现实。问题的关键在于，政府必须分清自己的角色，分别地、规范地行使权力(权利)。在这方面，笔者提出导向性的三条建议。

(一)项目审批、用地审批和土地使用权出让行为的关系。

我国实行土地用途管制和土地利用总体规划。任何人要取得建设用地使用权，必须经政府审批，这种审批是一种典型的行政行为。土地出让是政府基于国家所有权设定土地使用权的行为，是行使国家所有权的行为，在性质上属于私法行为。

用地审批与项目审批，实践中往往联系在一起。用地审批，总是在项目审批的时候由政府决策者确定，如果没有土地或获得项目之后土地不能够获得批准的话，就不可能进行项目建设。因此，按道理来讲，应当先获得土地，再进行项目申请和审批。过去一直实行先项目审批，后用地审批。根据国土资源部于2009年1月实施的《建设项目用地预审管理办法》，项目用地审批提前到了项目审批之前，项目用地审批成了项目审批的前置条件。

还有一个问题是，如果《建设项目用地预审管理办法》不进行修改的话，由于土地使用权一级市场尽可能通过公开竞价方式取得，如果在项目和用地审批之后，进行公开竞价(招、拍、挂)，有可能产生下列情形：获得项目的主体，拿不到土地；而拿到土地的主体，未获得项目。将土地使用权取得置于行政批准之前，这显然有违行政审批的本意。为了使土地使用权取得提前，需要城乡规划先行，以稳定和详尽的城乡规划确定特定地块的用途：一旦确定特定的地块，并规划了特定用途，那么对于该地块即可以实行招、拍、挂，而主体在取得土地后再申请政府批准项目。而这又意味着，土地审批置于项目审批之前。显然，三者之间的衔接无论如何安排都会存在问题。为解决这个问题，在现实操作中，有些地方，将取得土地作为项目审批生效的要件，如果不能竞价取得土地，项目及其用地审批就失效；而大多数地方，则是通过政府部门之间相互协调、默契配合来解决三者之间的关系。

上述审批的复杂性，既决定了政府在土地一级市场的参与和主宰的程度很高，也决定了现实中出让行为并不单纯是一个私法行为。因此，如何“淳化”土地使用权出让，仍然需要进行探索。